Piše: politikolog Ognjen Gogić
Parlamentarni izbori posle četiri godine
Parlamentarni izbori održani 9. februara 2025. godine predstavljali su novo iskustvo za Kosovo. Bili su to prvi redovni izbori za poslanike, sprovedeni u skladu sa četvorogodišnjim ciklusom predviđenim Ustavom Kosova iz 2008. godine. Prethodna Vlada, koju je od 2021. godine predvodio Pokret Samoopredeljenje (LVV), bila je prva koja je ostvarila pun mandat. Ipak, izborna noć nagovestila je da se završava period relativne parlamentarne stabilnosti na Kosovu.
Već u prvim satima nakon zatvaranja biračkih mesta, zabunu su izazvale greške u objavljivanju rezultata na digitalnoj platformi Centralne izborne komisije (CIK). Ova situacija pobudila je sumnje u delu javnosti da iza uočenih nepreciznosti ne stoje isključivo tehnički razlozi. Period neizvesnosti dodatno se produžio tokom narednih nedelja, dok se čekalo na potvrdu izbornih rezultata. Konačne rezultate izbora CIK je potvrdio 27. marta. Iako je ovo vreme ostavilo dodatni prostor političkim strankama da pregovaraju o mogućim koalicijama, u tom periodu nije bilo javnih naznaka o postizanju konkretnih dogovora.
Naizgled usporeni postizborni procesi isprva su mogli delovati kao posledica tehničkih problema. Međutim, ubrzo se pokazalo da je reč o refleksiji dubljeg političkog zastoja. On je postao očigledan u trenutku otpočinjanja konstitutivne sednice Skupštine Kosova, kada je na površinu isplivao suštinski problem postizbornog raspleta – izostanak jasne parlamentarne većine.
Konstituisanje Skupštine kao proces bez kraja
Konstitutivna sednica Skupštine započela je 15. aprila, u skladu sa članom 66. Ustava i članom 7. Poslovnika o radu Skupštine, koji propisuju da se ona mora održati najkasnije 30 dana nakon objavljivanja konačnih rezultata. Sednicu je sazvala predsednica Kosova Vjosa Osmani u skladu sa svojim ustavnim obavezama.
Iako je sednica formalno otvorena u predviđenom roku, njen tok ubrzo je naišao na institucionalne prepreke. Došlo je do presedana u parlamentarnoj praksi Kosova – poslanici nisu usvojili izveštaj Privremene komisije za verifikaciju mandata i kvoruma. Za izveštaj je glasalo 52 poslanika, 46 je bilo protiv, a 11 uzdržano. Kako bez usvajanja izveštaja nije moguće pristupiti polaganju zakletvi niti izboru predsednika i potpredsednika Skupštine, sednica je prekinuta i određena je prva u nizu pauza.
Verifikacija mandata, iako pretežno protokolarna radnja, izazvala je razdor između vlasti i opozicije. U osnovi spora našla su se različita tumačenja odredbi Zakona o Vladi u vezi sa pitanjem da li član Vlade mora da podnese ostavku pre stupanja na poslaničku funkciju. Opozicione stranke, PDK, LDK, AAK i Srpska lista, odbile su da glasaju za izveštaj zato što pojedini članovi Vlade, uključujući i premijera Aljbina Kurtija, nisu prethodno podneli ostavke. One su se pozvale na član 26. Zakona o Vladi, koji propisuje da član aktuelne vlade koji je izabran za poslanika Skupštine mora da podnese ostavku na funkciju člana vlade pre potvrđivanja rezultata izbora. Kurti je, nasuprot tome, tvrdio da se ta odredba ne odnosi na tehničku vladu, u kojoj se aktuelni kabinet nalazi nakon isteka mandata Skupštine 23. marta, te da je dodatno podnošenje ostavke nepotrebno.
Izveštaj Privremene komisija konačno je usvojen 19. aprila, kada su političke stranke našle kompromis povodom spornog pitanja ostavki. Iako su na taj način mandati poslanika verifikovani i stvoreni uslovi za nastavak sednice, problemi u konstituisanju Skupštine time nisu bili okončani. Skupština se, sve do dana pisanja ovog teksta, suočava sa višestrukim neuspešnim pokušajima izbora predsednika. Kandidatkinja Samoopredeljenja Aljbuljena Hadžiju u više navrata nije uspela da dobije potrebnu većinu od 61 glasa. Tokom prvih krugova glasanja njen izbor podržalo je 57 poslanika, dok kasnije podrška opada na 54. Poslednja dva puta, sednica Skupštine prekidana je nakon što predlog o tajnom glasanju za predsednika nije dobio potrebnu većinu.
Opozicione stranke odbijaju da podrže Hadžiju, dok Pokret Samoopredeljenje odbacuje poziv za promenu kandidata. Nesporazumi između stranaka doveli su do toga da je zaključno sa 3. majem sednica bila prekinuta deset puta. Nakon svakog neuspeha, određivane su nove pauze u trajanju od dva dana, stvarajući obrazac institucionalnog zastoja.
Politički nesporazumi i pravne nedorečenosti
Aktuelna kriza u formiranju organa vlasti na Kosovu ima i političku i pravnu pozadinu. Politički gledano, problem se ogleda u odsustvu jasne parlamentarne većine i nepostojanju postizbornog dogovora koji bi omogućio nastavak konstitutivnih procesa. Pravno posmatrano, prvenstvo prilikom izbora predsednika Skupštine ima relativni pobednik izbora, ali ne postoje alternativni mehanizmi za razrešenje situacije u slučaju njegovog neuspeha da obezbedi većinu. Rezultat je institucionalna paraliza.
Samoopredeljenje, iako relativni pobednik sa 48 mandata, nije uspelo da obezbedi većinu od 61 poslanika potrebnu za izbor predsednika Skupštine i Vlade. Procene sugerišu da je obezbeđena podrška devet poslanika nevećinskih zajednica, što i dalje nije dovoljno za većinu.
Već je neuspeh da se 15. aprila izglasa izveštaj Privremene komisije za verifikaciju mandata poslanika bio prvi signal da Samoopredeljenje nema dovoljnu podršku. Da je parlamentarna većina obezbeđena, glasanje za izveštaj, ali i izbor predsednika Skupštine i Vlade, bile bi gotovo rutinske radnje. Umesto toga, usledili su ponovljeni prekidi u radu Skupštine, kao jasan pokazatelj odsustva postizborne većine.
Izostanak koalicionog dogovora, međutim, ne odnosi se samo na Pokret Samoopredeljenje, već i na opozicione partije. To je trenutno manje vidljivo jer se opozicija ne nalazi u formalnoj poziciji predlagača. Demokratska partija Kosova, Demokratski savez Kosova i Alijansa za budućnost Kosova deluju usaglašeno u nastojanju da ne olakšaju Samoopredeljenju konstituisanje Skupštine, što se ogleda u njihovom odbijanju da podrže Aljbuljenu Hadžiju kao kandidata za predsednika. Ipak, ostaje nejasno da li njihovo savezništvo nadilazi saradnju u oponiranju Samoopredeljenju ili među njima postoji i dogovor o formiranju alternativne parlamentarne većine. Da među opozicionim strankama postoji koalicioni sporazum, možda bi čak i taktički podržale kandidata Samoopredeljenja kako bi otvorile pravni prostor za dobijanje mandata za sastav Vlade. Odsustvo bilo kakvog impulsa sugeriše da opozicija trenutno ne pokazuje stvarnu volju za prevazilaženje institucionalne paralize.
Osim odsustva političkog dogovora, uzrok krize u konstituisanju Skupštine leži i u samoj logici političkog sistema Kosova. Naime, ustavni okvir favorizuje relativnog pobednika izbora, omogućavajući mu da preuzme inicijativu u formiranju organa vlasti. Politički subjekt koji je na izborima osvojio najviše poslaničkih mesta predlaže i predsednika Skupštine i kandidata za premijera. U trenutnoj situaciji to znači da Pokret Samoopredeljenje, iako ne raspolaže većinom, ostaje jedini subjekt koji može da predloži kandidata za predsednika Skupštine, dok druge stranke ostaju bez mogućnosti da preuzmu inicijativu i daju predlog. U tome se ogleda i pravni aspekt problema. Ustav ne nudi rešenje za situaciju u kojoj relativni pobednik uporno ne uspeva da formira većinu, a istovremeno ne odustaje od pokušaja jer nema jasnog institucionalnog puta za prepuštanje inicijative drugim strankama Time se otvara pitanje dokle ovakva blokada može da traje i da li postoje ustavno-pravni mehanizmi za prevazilaženje ovakve krize?
Praksa Ustavnog suda u deblokadi institucija
Iako Ustav ne nudi eksplicitan odgovor na pitanje koliko dugo relativni pobednik može da nastavi s bezuspešnim pokušajima predlaganja predsednika Skupštine, prethodna praksa Ustavnog suda može da ukaže na pravac u traženju rešenja. Mada Sud nikada nije direktno razmatrao ovakvu institucionalnu pat-poziciju, njegove presude KO103/14, KO119/14 i KO72/20 pružaju orijentire za razumevanje logike kojom se rukovodi u tumačenju ustavnih normi.
Ustavni sud Kosova je 1. jula 2014. doneo presudu u predmetu KO103/14, postupajući po zahtevu tadašnje predsednice Atifete Jahjage. Predmet razmatranja bio je odnos između člana 84. stav 1. tačka 14. i člana 95. Ustava, odnosno pitanje koja politička partija ili koalicija ima pravo da predloži kandidata za premijera nakon izbora, kao i da li predsednik Kosova ima diskreciono pravo u odlučivanju o tom predlogu.
U tumačenju ovih odredbi, Sud se detaljno bavio značenjem pojma „većina“ iz člana 95. stav 1. i člana 84. stav 1. tačka 14. Istaknuto je da se „većina“ može shvatiti na dva načina – kao apsolutna većina (više od polovine ukupnog broja poslanika) ili kao relativna većina, što podrazumeva da određeni politički subjekt ima više mandata od bilo koje druge stranke ili koalicije. Na osnovu te interpretacije, Sud je zaključio da politička stranka ili koalicija koja je osvojila najveći broj mesta na izborima, bilo da je reč o apsolutnoj ili relativnoj većini, predlaže kandidata za premijera, a predsednik Kosova nema ovlašćenje da odbije taj predlog. Drugim rečima, Sud je zauzeo stav da se pojam „većina“ odnosi na političku stranku ili koaliciju koja je na izborima osvojila najviše mandata, a ne na većinu proizašlu iz postizbornih dogovora.
U vezi sa članom 95. stav 4, koji se primenjuje u slučaju neuspeha prvog kandidata da formira Vladu, Sud je naveo da predsednik Kosova, nakon dodatnih konsultacija, ima diskreciono pravo da odredi drugog kandidata. Odluka o tome kome će poveriti drugi mandat ne donosi se automatski, već na osnovu procene o najvećoj verovatnoći da će kandidat obezbediti potrebnu većinu u Skupštini.
Postupajući po zahtevu poslaničke grupe Demokratske partije Kosova (PDK), Ustavni sud je 30. jula 2014. godine doneo presudu KO119/14. Predmet je bio spor oko prava na predlaganje kandidata za predsednika Skupštine tokom konstitutivne sednice, odnosno značenja izraza „najveća parlamentarna grupa“ koja na osnovu člana 67. stav 2. Ustava predlaže kandidata za predsednika Skupštine.
Sud je naglasio da je Skupština temeljni organ zakonodavne vlasti i ključna institucija demokratskog poretka, te da mora biti konstituisana bez odlaganja. Konstitutivna sednica je neodvojiv deo demokratskog prenosa vlasti, a Skupština mora odmah započeti sa izvršavanjem svojih ustavnih funkcija nakon izbora.
Sud je zaključio da se konstitutivna sednica ne može smatrati okončanom dok ne budu izabrani predsednik i potpredsednici Skupštine. Formiranje rukovodstva Skupštine ocenio je kao preduslov za nastavak svih institucionalnih procedura, uključujući izbor Vlade, te naglasio odgovornost svih političkih subjekata da obezbede institucionalnu funkcionalnost.
Pojam „najveća parlamentarna grupa“, prema stavu Suda, odnosi se na političku partiju, koaliciju, građansku inicijativu ili grupu nezavisnih kandidata koja je osvojila najviše mandata u odnosu na ostale učesnike izbora. Time se potvrđuje da je u pitanju relativna, a ne apsolutna većina. Pravo da predloži predsednika Skupštine pripada upravo toj grupi.
U ovoj presudi, Sud je apelovao na sve poslanike da aktivno učestvuju u radu Skupštine i ne izostaju iz procesa odlučivanja. Posebno je istaknuto da poslanici treba da pronađu način da izaberu predsednika i potpredsednike Skupštine, u skladu s Ustavom i Poslovnikom.
Ustavni sud Kosova je 1. juna 2020. doneo presudu u predmetu KO72/20, odlučujući o ustavnosti dekreta predsednika Kosova br. 24/2020, kojim je Avdulah Hoti predložen za premijera nakon izglasavanja nepoverenja prethodnoj Vladi. Ključno pitanje bilo je da li predsednik može dodeliti mandat novom kandidatu bez raspisivanja novih izbora.
Ovom presudom Sud je ponovio da Ustav mora biti tumačen kao celina, u duhu njegovih temeljnih vrednosti i principa. Naglašeno je da ustavne odredbe ne smeju biti tumačene mehanički ili izolovano, niti na način koji bi omogućio institucionalnu blokadu. Posebno je podvučeno da član 95. Ustava ne predviđa neograničen rok za dodelu mandata za formiranje Vlade. Tumačenje koje bi omogućilo stranci koja je pobedila na izborima da neograničeno odlaže predlaganje mandatara ocenjuje se kao protivustavno, jer vodi ka institucionalnom zastoju.
Sud je takođe istakao da je predsednik Kosova obavezan da bez odlaganja pokrene postupak formiranja Vlade. Stranka koja ima pravo predlaganja mora to pravo koristiti savesno i s ciljem da doprinese uspostavljanju izvršne vlasti. Kako je naglašeno, pravo na prvi predlog ne može postati mehanizam za blokiranje formiranja Vlade u okviru istog izbornog ciklusa. Takva praksa bi, prema oceni Suda, učinila institucije taocem jedne političke opcije, što je protivno demokratskim vrednostima i duhu Ustava.
U obrazloženju presude Sud dalje navodi da čak i pasivnost, situacija kada politički subjekt ne preduzme nijednu konkretnu radnju u pravcu predlaganja, može predstavljati de facto odustajanje. U tom slučaju, smatra se da je ustavna mogućnost tog subjekta iscrpljena, te se otvara prostor za aktivaciju člana 95. stav 4. prema kojem predsednik može poveriti mandat drugom političkom subjektu koji može obezbediti većinu.
U konkretnom slučaju, Sud je zaključio da Pokret Samoopredeljenje, iako je imao pravo i mogućnost da predloži kandidata, nije preduzeo nijednu konkretnu radnju. Stoga je potvrđena ustavnost predsednikovog dekreta o dodeli mandata drugom kandidatu. Pored rešavanja konkretnog spora, ova presuda je značajna jer sadrži važno tumačenje da se ustavne obaveze ne mogu neodređeno odlagati, jer bi to ugrozilo principe demokratskog poretka i funkcionisanje institucija.
Institucionalna kriza bez presedana
Aktuelna situacija u konstituisanju Skupštine Kosova ukazuje na institucionalni zastoj bez presedana, gde relativni pobednik izbora, Pokret Samoopredeljenje, uprkos višestrukim pokušajima, ne uspeva da obezbedi potrebnu većinu za izbor predsednika Skupštine. Ova situacija dovodi do ponovljenih prekida sednica i produžene institucionalne paralize.
Ustavni okvir ne predviđa eksplicitne mehanizme za razrešenje ovakve pat-pozicije. Međutim, praksa Ustavnog suda Kosova pruža određene smernice. U prethodnim presudama, Sud je naglasio da se Ustav mora tumačiti kao jedinstvena celina načela i vrednosti, te da nijedna ustavna norma ne može biti tumačena tako da blokira uspostavljanje i funkcionisanje zakonodavne i izvršne vlasti. Sud je takođe istakao da pravo na prvi predlog kandidata za premijera ne može biti pretvoreno u mehanizam za blokiranje formiranja Vlade, jer bi to bilo u suprotnosti sa osnovnim vrednostima demokratskog poretka.
S obzirom na to da Ustav ne nudi eksplicitan odgovor na pitanje koliko dugo relativni pobednik može nastaviti s bezuspešnim pokušajima predlaganja kandidata za predsednika Skupštine, a da Ustavni sud nikada nije razmatrao ovo pitanje, izlaz iz ove situacije možda upravo leži u tome da mu se neko obrati.
Ustavni sud je u ranijim presudama utvrdio da relativni pobednik izbora ima pravo da predloži kandidata za predsednika Skupštine. Međutim, ta presuda je bila doneta u kontekstu kada je tom subjektu bilo osporeno to pravo. Današnja situacija je bitno drugačija. Relativni pobednik pokušava da iskoristi to pravo, ali u tome ne uspeva, što rezultira produženom blokadom u konstituisanju Skupštine, a time i u formiranju Vlade.
Ustavni sud se do sada nije izjašnjavao o okolnostima u kojima subjekt sa pravom predlaganja ne uspeva da obezbedi potrebnu većinu kroz više pokušaja, niti o tome koliko dugo takva situacija može da traje. Izvođenje zaključka da ovaj proces može trajati neograničeno i da je pravo predlaganja apsolutno čak i po cenu toga da se Skupština nikada ne konstituiše, bilo bi apsurdno u svetlu prethodnih presuda Ustavnog suda, koje su stavljale naglasak na očuvanju funkcionalnosti institucija i sprečavanju blokade vlasti.
U tom svetlu treba podsetiti i na to da je Ustavni sud u presudi KO119/14 naglasio da svi poslanici imaju odgovornost da pronađu način za izbor rukovodstva Skupštine i time obezbede njeno funkcionisanje, jer bi blokiranje konstituisanja zakonodavne vlasti predstavljalo kršenje duha Ustava.
Pored mogućeg pravnog razrešenja putem obraćanja Ustavnom sudu, iz ove situacije postoji i potencijalan politički izlaz. On bi podrazumevao da opozicija odluči da podrži kandidata Pokreta Samoopredeljenje za predsednika Skupštine ili da Samoopredeljenje predloži kandidata koji dolazi iz redova opozicije. Iako su ovakva rešenja hipotetički moguća, deluju malo verovatno s obzirom na trenutne odnose među političkim strankama. Postojeća politička kriza je u punoj meri pokazala da Pokret Samoopredeljenje, iako brojčano nadmoćno, nema koalicioni kapacitet i nije u stanju da postigne dogovor sa drugim političkim akterima.
Međutim, za budućnost parlamentarnog života na Kosovu od ključne je važnosti da se razjasni koliko dugo proces predlaganja kandidata za predsednika Skupštine može trajati, te da li, i pod kojim uslovima, pravo predlaganja može biti preneto na druge političke subjekte. Jasno normativno tumačenje ovog pitanja bilo bi važno ne samo za prevazilaženje trenutne blokade, već i za sprečavanje sličnih institucionalnih zastoja u budućnosti.
